Hodnotenie efektivity kontrolnej činnosti živnostenských úradov na Slovensku

Transcription

1 Hodnotenie efektivity kontrolnej činnosti živnostenských úradov na Slovensku Evaluation of efficiency of small business offices inspection in Slovakia Eleonóra Marišová, Tomáš Malatinec Abstract The agenda of small business in Slovakia is administered by Small business offices. Inspection units of the Small business offices control the compliance of entrepreneurs with the obligations of businesses under the Small Business Act no. 455/1991Coll.The aim of the control is not the imposition of fines, but the adherence the legislation by entrepreneurs and proper carrying out their duties. To investigate how the control units are efficient in their role was the goal of the research presented in this paper. Qualitative analysis based on questionnaire survey among employees of control units was done within all 50 SCPs. Its goal was the evaluation of preventive function of control work and imposing sanctions. The survey shows that employees of control units evaluate the efficiency of control largely positive. On the other hand, a decrease in the number of repeated misconduct of controlled subjects was not demonstrated. Most of misconducts of entrepreneurs were found in the entrepreneurs establishments without announcement submitted to Small trade office. Key words : small business offices, efficiency, control, inspection, fine, prevention, Úvod V súčasnosti agendu živnostenského podnikania zabezpečujú v rámci štátnej správy obvodné úrady, ktorých je na území SR spolu 50. Obvodný úrad vykonáva pôsobnosť živnostenského úradu, t.j. v každom obvode je zriadený 1 živnostenský úrad. V rámci živnostenského úradu je zriadené oddelenie živnostenskej registrácie a oddelenie živnostenskej kontroly. Živnostenský úrad vykonáva kontrolu dodržiavania povinností, ktoré pre podnikateľov vyplývajú zo zákona o živnostenskom podnikaní č. 455/1991 Zb. v platnom znení (ďalej živnostenský zákon) a povinností vyplývajúcich z osobitných predpisov, ak sa vzťahujú na živnostenské podnikanie. V zmysle 63 cit. zákona, fyzickej osobe alebo právnickej osobe, ktorá prevádzkuje bez živnostenského oprávnenia činnosť, ktorá je predmetom voľnej živnosti, živnostenský úrad uloží pokutu až do 1659 eur, pri remeselnej živnosti alebo viazanej živnosti, živnostenský úrad uloží pokutu až do 3319 eur. Ďalšími sankciami, až do výšky 1659 eur, sú prípady ak podnikateľ a) neustanoví v prípadoch, keď je povinný to urobiť, zodpovedného zástupcu pre b) neohlási zriadenie prevádzkarne živnostenskému úradu, c) nedodržiava všeobecné podmienky pre podnikanie ustanovené zákonom Účelom kontroly nie je ukladanie pokút, ale predovšetkým pôsobenie živnostenského úradu na podnikateľa, aby rešpektoval živnostenský zákon a riadne si plnil svoje povinnosti. Preto živnostenský úrad môže uložiť opatrenia na odstránenie nedostatkov zistených kontrolórmi pri prevádzkovaní živnosti, závažné porušenia povinností vyplývajúcich zo 110

2 živnostenského zákona sú však sankcionované, a to v zmysle 61 a nasl. živnostenského zákona buď formou rozhodnutia o uložení pokuty alebo formou blokovej pokuty. Blokovú pokutu možno uložiť maximálne do výšky 165 eur v prípadoch ustanovených zákonom ( 17 ods. 7, v 30 ods. 1 a v 65a ods. 1 písm. b) a ods. 2 písm. c), d) a e) zákona. Pri ukladaní pokút živnostenský úrad prihliada najmä na závažnosť, čas trvania alebo následky protiprávneho konania. Proti uloženiu blokovej pokuty sa nemožno odvolať, v prípade, že porušenie zákona nie je možné riešiť blokovou pokutou, živnostenský úrad začne správne konanie voči podnikateľovi, ktoré končí vydaním rozhodnutia o uložení pokuty ( v prípade preukázania porušenia povinností ustanovených zákonom). Rozhodnutie živnostenského úradu je v zmysle 47 Správneho poriadku preskúmateľné (pripúšťajú sa riadne a mimoriadne opravné prostriedky). Materiál a metódy Cieľom príspevku je analyzovať kvalitu a flexibilitu kontrolnej činnosti na úseku živnostenského podnikania. Príspevok sa opiera o výsledky výskumného projektu VEGA 1/0514/11, ktorý je zameraný na efektívnosť správneho konania v oblasti živnostenského podnikania. K hodnoteniu kontrolnej činnosti v tomto príspevku je použitý metodologický prístup založený na hodnotení zamestnancov oddelenia živnostenskej kontroly všetkých živnostenských úradov (50) na Slovensku prostredníctvom dotazníkového prieskumu. V dotazníku boli formulované otázky, z ktorých analyzujeme tie, ktoré majú vypovedaciu hodnotu pre zhodnotenie preventívnej funkcie kontrolnej činnosti ukladaním sankcií: 1. Ohodnoťte stupeň efektivity kontrolnej činnosti. 2. Ohodnoťte množstvo opakovane zistených nedostatkov u kontrolovaných subjekt. 3. Vyberte častejšie sa vyskytujúci spôsob pokutovania. 4. Číselne označte najčastejšie zistené porušenia. (1-najčastejšie) Na otázky kontrolóri odpovedali intenzitami Likertovej škály nasledovne: Stupeň hodnotenia Intenzita Veľmi nízky 1 Nízky 2 Stredný 3 Skôr vysoký 4 Vysoký 5 Na otázku 3 sa očakávala odpoveď z dvoch možných alternatív a na otázku 4 z piatich možných alternatív: a) výkon živnosti bez oprávnenia b) neustanovenie zodpovedného zástupcu c) neohlásenie prevádzkarne d) porušenie všeobecných podmienok e) iné Vyhodnotenie otázok sa realizovalo štandardnými postupmi založenými na rozdelení početnosti, resp. charakteristike stredných hodnôt. Spolu bolo rozoslaných v rámci všetkých obvodov SR 174 dotazníkov, návratnosť bola 65% SR (113 vyplnených dotazníkov). Cieľom tejto časti analýzy bolo zistiť celkový efekt kontrolnej činnosti vyjadrený v sume uložených pokút za najčastejšie zistené porušenia predpisov v oblasti živnostenského podnikania. Predmetom skúmania bolo aj porovnanie výsledkov kontroly v jednotlivých regiónoch Slovenska s akcentom na opakovane zistené nedostatky u kontrolovaných subjektov. 111

3 Zámerom tejto analýzy bolo zistiť, či ukladanie sankcií pri výkone kontroly má okrem represívnych funkcií aj preventívne pôsobenie. Stanovili sme nasledovné hypotézy: 1. Predpokladáme nárast efektivity a produktivity kontrolnej činnosti a v dôsledku toho pokles počtu opakovaných porušení povinností kontrolovaných subjektov v sledovanom období Najčastejšie porušenia povinností podnikateľov sú v oblasti neohlásenia prevádzkarne Výsledky Slovenská republika sa v zmysle zákona č. 221/1996 Z.z. o územnom a administratívnom členení štátu člení na 50 obvodov, v rámci ktorých sú zriadené obvodné úrady (obr.1) plniace úlohy všeobecnej štátnej správy. Medzi spravované úseky, spadajúce do kompetencie obvodných úradov, patrí aj úsek správy živnostenského podnikania. Činnosť štátnej správy v oblasti živnostenského podnikania pozostáva z úloh registrácie podnikateľských subjektov, poradenstva a kontrolnej činnosti. Výskum bol orientovaný na hodnotenie efektivity kontrolnej činnosti na úseku živnostenského podnikania v rámci SR. Obr.1- Administratívne členenie SR podľa obvodov v jednotlivých krajoch: Zdroj: Ministerstvo vnútra SR Kvalitatívny výskum efektivity živnostenskej kontrolnej činnosti bol podporený hodnotením uvedenej činnosti samotnými kontrolórmi (zamestnancami oddelenia kontroly ObÚ na úseku živnostenského podnikania). Dotazníkový prieskum sa zameriaval na ohodnotenie efektivity kontrolnej činnosti a na ohodnotenie množstva zistených opakovaných porušení na strane kontrolovaných subjektov (podnikateľov). Nadväznosť otázok spočíva v hypotéze, že efektívny výkon živnostenskej kontroly vedie k poklesu opakovane sa vyskytujúcich porušení povinnosti podnikateľov vyplývajúcich z platnej legislatívy v oblasti živnostenského podnikania. Kvalitatívne hodnotenie zvolených ukazovateľov kontrolnej činnosti Z vyhodnotenia prieskumu (tab.1), ktorý sa realizoval prostredníctvom percentuálneho spracovania hodnotení Likertovej škály a stanovenia strednej hodnoty intenzít priradených hodnôt, vyplývajú nasledovné výsledky: Otázka ohľadne efektivity kontrolnej činnosti položená kontrolórom bola zameraná na hodnotenie vzťahu outputu z kontrolnej činnosti a očakávaným výsledkom kontroly na úseku 112

4 živnostenského podnikania. Poukazuje na dosahovanie cieľov. Efektivita kontrolnej činnosti po zistení strednej hodnoty odpovedí dosahuje intenzitu 4, ktorú možno interpretovať ako skôr účinný výkon kontrolnej činnosti. Otázka zameraná na hodnotenie stavu opakovane zistených porušení na strane kontrolovaných subjektov dosahuje na základe vyjadrenia kontrolórov intenzitu priemernej hodnoty 3. Z tohto prieskumu vyplýva, že napriek efektívnej kontrole dochádza k opakovane zisteným porušeniam živnostenského zákona. V ďalšej časti príspevku analyzujeme aj skutočnosti, ktoré konkrétne porušenia živnostenského zákona sa vyskytujú opakovane (tab.4). Z uvedených skutočností plynie otázka, či je efektívny výkon kontrolnej činnosti jedným z predpokladov na zamedzenie a predchádzanie porušovaniu právnych povinnosti kontrolovanými podnikateľskými subjektmi. Tab.1 : Numerické a grafické znázornenie výsledkov prieskumu odpovedí u kontrolórov s miestom podnikania v SR: Stupeň hodnotenia otázka 1 otázka 2 Veľmi nízka 1 0% 4,4% Nízka 2 3% 46% Stredná 3 23% 44,2% Skôr vysoká 4 42% 5,3% Vysoká 5 32% 0% Spolu 100% 100,% Stredná hodnota 4 3 otázka 1 otázka 2 Veľmi nízka 1 Nízka 2 Veľmi nízka 1 Nízka 2 Nasledovne uvádzame porovnanie stredných hodnôt intenzít odpovedí v krajoch SR (NUTS III). Grafické znázornenie (graf 1) prehľadne poukazuje na jednotné hodnotenie efektivity kontrolnej činnosti na úseku živnostenského podnikania. Komparatívne regionálne porovnanie poukazuje na súlad názorov kontrolórov na výkon živnostenskej kontroly. K rozdielom dochádza až pri vyhodnotení druhej otázky zisťujúcej opakované porušenia povinností. Častejšie opakovane zistené porušenia demonštrujú kontrolóri Trnavského, Trenčianskeho, Žilinského a Prešovského kraja. 113

5 Graf 1 : Porovnanie stredných hodnôt intenzít odpovedí kontrolórov z jednotlivých krajov v rámci otázok 1 a 2: otázka 1 otázka 2 otázka otázka V rámci výskumu sme sa ďalej zaoberali kvantitatívnym hodnotením zacieleným na zistenie efektívnosti činnosti realizovanej na úseku živnostenskej kontroly. Kvantitatívna analýza v nadväznosti na výkonové hodnotenie kontrolnej činnosti umožňuje realizovať konfrontáciu názorov kontrolórov na efektivitu s reálne vykonanou činnosťou na tomto úseku. Kvantitatívne hodnotenie zvolených ukazovateľov kontrolnej činnosti Analýza bola zameraná na zistenie výšky uložených pokút v sledovanom období : a) v blokovom konaní b) v rozhodnutí Dotazníkový prieskum v uvedenej oblasti bol zameraný na označenie častejšie sa vyskytujúcej formy pokutovania za porušenie povinností (graf 2). Graf 2: % vyhodnotenie odpovedí kontrolórov na častejšie sa vyskytujúci druh pokutovania: 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 71% platba na základe rozhodnutia Výstupom z prieskumu je záver, že realizovanie pokutovania formou rozhodnutia vysoko prevyšuje ukladanie pokút v blokovom konaní. V nasledujúcej časti prezentujeme regionálne rozdiely výšky uložených pokút vo formách pokutovania (graf 3 a 4). 29% bloková pokuta 114

6 Graf 3: Prehľad výšky uložených pokút / / rozhodnutím v sledovanom období v jednotlivých krajoch SR: Graf 4: Prehľad výšky uložených pokút / / v blokovom konaní v sledovanom období v jednotlivých krajoch SR: V sledovanom období dochádza k nárastu výšky pokút uložených formou rozhodnutia. Výnimkou z uvedenej tendencie je Košický kraj, kde je zaznamenaný pokles výšky pokút uložených rozhodnutím (graf 3). Výška pokút uložených v blokovom konaní má v sledovanom období klesajúcu tendenciu. Najvyšší podiel z celkovej sumy pokút uložených formou rozhodnutia bol dosiahnutý v Nitrianskom kraji. Najnižší podiel vykazuje Banskobystrický, Prešovský a Košický kraj. Dôvodom klesajúcej tendencie u blokových pokút najmä v r. 2009, ale čiastočne aj 2010 bola skutočnosť, ž v r bol živnostenský zákon novelizovaný zákonom č.186/2009 Z.z. a chybou v zákone nebolo možné ukladať blokové pokuty týkajúce sa prevádzkarní

7 (ohlásenie, zrušenie, nedodržiavanie všeobecných predpisov pri prevádzke). Táto skutočnosť sa odrazila na klesajúcom počte uložených blokových pokút za r a r Prijatím novely z.č. 136/2010, s účinnosťou od bol tento nedostatok odstránený. Vývoj výšky pokút uložených prostredníctvom rozhodnutia (graf 5) má v rámci SR rastúcu tendenciu. Nárast ukladaných pokút možno pripísať efektívnemu fungovaniu kontrolnej činnosti, ktorá je schopná odhaľovať porušovanie povinností a následne ho sankcionovať. Na druhej strane však možno dosiahnutý výsledok interpretovať neustále sa zvyšujúcim počtom porušení povinností podnikateľmi na úseku živnostenského podnikania, čoho následkom je nárast uložených pokút. Graf 5: Vývoj výšky pokút uložených rozhodnutím v sledovanom období za SR: Podiel výšky uložených pokút v blokovom konaní v krajoch SR sa v sledovanom období menil. Zatiaľ čo v roku 2008 Bratislavský kraj dosahoval najvyšší podiel, v roku 2010 najvyšší podiel dosahujú nasledovné kraje SR: Prešovský, Trnavský, Banskobystrický. Najnižší podiel možno prisúdiť Košickému a Žilinskému kraju, napriek tomu, že v Košickom kraji dochádza k medziročnému rastu výšky uložených pokút v blokovom konaní. Vývoj výšky uložených pokút v blokovom konaní má klesajúcu tendenciu (graf 6). Graf 6: Vývoj výšky pokút uložených v blokovom konaní v sledovanom období za SR: Súhrnná výška pokút (tab.2) uložených na úseku živnostenskej kontroly sa v sledovanom období znížila. 116

8 Tab. 2: Výška uložených pokút v sledovanom období / /: blokové konanie rozhodnutím spolu Tab.3: % zmena výšky uložených pokút v sledovanom období v SR: Index 2009/2008 Index 2010/2009 Bázický index 2010/2008 blokové konanie -26% -37% -53% rozhodnutím 15% 35% 56% spolu -8% 4% -4% Zmeny medzi jednotlivými rokmi zachytáva tab. 3. Na základe vyhodnotenia bázického indexu možno konštatovať medzi rokmi 2008 a % pokles sumy uložených pokút v blokovom konaní, 56% zvýšenie sumy pokút uložených formou rozhodnutia. Sumarizovaný výsledok za SR v oboch formách pokutovania vykazuje 4% pokles výšky uložených pokút medzi rokmi 2008 a 2010 (tab.3). Následne možno na základe dostupných údajov analyzovať počet vydaných rozhodnutí na úseku živnostenskej kontroly pripadajúcich na jedného kontrolóra. V sledovanom období sa tento počet zvýšil (graf 7). Z uvedeného vyplýva, že na úseku živnostenskej kontroly sa v sledovanom období zvýšila produktivita práce kontrolórov. Graf 7: Počet vydaných rozhodnutí pripadajúcich na jedného kontrolóra v sledovanom období: V ďalšej časti sme sa zaoberali analýzou najčastejšie sa vyskytujúcich porušení povinností na úseku živnostenského podnikania podľa vyjadrenia kontrolórov. Výsledky sú koncipované na základe zoradenia nasledovných druhov porušenia povinnosti od najčastejšie sa vyskytujúceho až po najmenej sa objavujúce v praxi. Skupina porušení povinností obsahovala nasledovné druhy: a) výkon živnosti bez oprávnenia b) neustanovenie zodpovedného zástupcu c) neohlásenie prevádzkarne d) porušenie všeobecných podmienok e) iné Výsledky prieskumu sú spracované v tabuľke č.3, ktorá obsahuje poradie prisúdené jednotlivým druhom porušenia povinnosti v rozmedzí 1-5, pričom prisúdenie 1 interpretujeme ako najčastejšie sa vyskytujúce porušenie. 117

9 Tab. 4: Podiel najčastejšie sa vyskytujúcich porušení povinnosti podnikateľov na úseku živnostenského podnikania (hodnotenie 1 predstavuje najčastejšie porušovanie povinnosti): Výkon živnosti bez oprávnenia Neustanovenie zodpovedného zástupcu Neohlásenie prevádzkarne Porušenie všeobecných podmienok 1 2,68% 3,64% 30,91% 26,55% 36,36% 2 1,79% 14,55% 46,36% 18,58% 19,09% 3 10,71% 40,91% 18,18% 15,04% 16,36% 4 33,04% 33,64% 4,55% 13,27% 14,55% 5 51,79% 7,27% 0,00% 26,55% 13,64% Priemerné ohodnotenie Uvedené výsledky ponúkajú podklad pre zostavenie poradia najčastejšie sa vyskytujúcich opakovaných porušení. Po prepočítaní priradeného poradia kontrolórmi interpretujeme nasledovné závery: Najčastejšie opakovaným porušením je neohlásenie prevádzkarne ( kontrolóri priradili toto porušenie percentuálne najčastejšie na prvé a druhé miesto). Najmenej porušení sa vyskytuje v oblasti výkonu živnosti bez oprávnenia (kontrolóri percentuálne najčastejšie zaradili toto porušenie až na piate a štvrté miesto s pomedzi ponúkaných možností). Dôvodom zistených výsledkov výskumu je skutočnosť, že podnikatelia často začínajú podnikať bez zriadenia prevádzkarne ( z nedostatku finančných prostriedkov) alebo neskôr zriadia viaceré prevádzkarne, ale neohlásia túto skutočnosť živnostenskému úradu. V zmysle 17 živnostenského zákona na základe živnostenského oprávnenia možno živnosť prevádzkovať aj v neskôr zriadených prevádzkarniach. Podnikateľ oznámi túto skutočnosť najneskôr v deň jej zriadenia príslušnému živnostenskému úradu. Podnikatelia túto povinnosť často opomínajú, čo možno pričítať k ich nedostatočnej znalosti živnostenského zákona. Abstrakt Živnostenské podnikanie na Slovensku je administrované obvodnými úradmi. Odbor kontroly živnostenského úradu vykonáva kontrolu dodržiavania povinností, ktoré pre podnikateľov vyplývajú zo zákona o živnostenskom podnikaní č. 455/1991Zb. v platnom znení a z ďalších právnych predpisov súvisiacich s podnikaním. Účelom kontroly nie je ukladanie pokút, ale predovšetkým pôsobenie živnostenského úradu na podnikateľa, aby rešpektoval živnostenský zákon a riadne si plnil svoje povinnosti. Cieľom tohto príspevku je prezentácia výsledkov výskumu zameraného na efektivitu kontroly živnostenských úradov na Slovensku. Kvalitatívna analýza zameraná na efektivitu práce kontrolórov bola uskutočnená na základe vyhodnotenia dotazníkového prieskumu na všetkých živnostenských úradoch na Slovensku (50). Cieľom analýzy bolo zhodnotenie preventívnej funkcie kontrolnej činnosti. Výsledky analýzy preukazujú skôr vysoký stupeň efektivity kontrolnej činnosti. Na druhej strane však nebol preukázaný pokles počtu opakovaných porušení povinností kontrolovaných subjektov. Najčastejšie porušenia povinností podnikateľov boli zistené v oblasti neohlásenia prevádzkarne podnikateľa. Kľúčové slová: živnostenské úrady, efektivita, kontrola, pokuta, prevencia iné 118

10 Záver Z výsledkov výskumu sme vyvodili nasledovné závery na potvrdenie. resp. vyvrátenie stanovených hypotéz: 1. Predpokladáme pozitívne hodnotenie efektivity kontrolnej činnosti a nárast produktivity kontrolnej činnosti a v dôsledku toho pokles počtu opakovaných porušení povinností kontrolovaných subjektov v sledovanom období Najčastejšie porušenia povinností podnikateľov sú v oblasti neohlásenia prevádzkarne Hypotéza 1 sa čiastočne potvrdila, nakoľko efektivita kontrolnej činnosti bola hodnotená ako skôr vysoká, avšak nebol preukázaný pokles počtu opakovaných porušení povinností kontrolovaných subjektov. Taktiež sa potvrdil nárast produktivity práce kontrolórov vzhľadom na vyšší počet vydaných rozhodnutí o sankciách, ako aj nárast celkovej sumy uložených pokút (v blokovom konaní a správnom konaní). Hypotéza 2 sa potvrdila, nakoľko z vyhodnotenia dotazníkového prieskumu vyplýva, že najčastejšie porušenia povinností podnikateľov sú v oblasti neohlásenia prevádzkarne. Literatúra BABIAKOVÁ,E.: Správny poriadok, MANZ Bratislava,1998 HENDRYCH, D Správní právo. Obecná část. 6. Vydání, Praha: C.H.BECK, s. ISBN Hauswirth, I.: Effective And Efficient Organisations?. Springer, s. ISBN ILKOVÁ, Z. Živnostníci a poskytovanie služieb odbormi živnostenského podnikania. In: Kvalita podnikateľského prostredia. Zborník príspevkov z medzinárodnej vedeckej konferencie s ISBN MACHAJOVÁ,J a kol.: Všeobecné správne právo (2009):Bratislavská vysoká škola práva. Bratislava EUROKODEX, s.r.o. ISBN: MARIŠOVÁ, E. et. al European Union public administration and development policies and variations in V-4 countries. Nitra. 1 st edition Nitra : Slovak University of Agriculture, 2010, 221 p. ISBN MATES, P Reforma územní správy po roce In: Právněhistorické studie, ročník 39,2009 Karolinum 2009, s.63. OCHRANA, F Veřejný sektor a efektivní rozhodování.2.vyd., Praha: Management Press, s. ISBN PUČEK, M. OCHRANA, F. a kolektiv Chytrá veřejná správa. In: Kohezní politika. MMR ČR, roč. 2, 2009, č.3, s.11. ISBN POMAHAČ, R. VIDLAKOVÁ. O Veřejná správa. 4.vyd. Praha:CH Beck 2002, 245s.ISBN REHUREK, M Demokratický potenciál verejnej správy. In: Právny obzor, roč.84, 2005, č.5, s REHUREK, M.: Na margo interpretácie a aplikácie princípov verejnej správy. In: Právny obzor, roč. 84, 2001, č. 1, s ŠKULTÉTY,P.: V: Verejná správa a správne právo. VEDA, vydavateľstvo SAV ISBN VIDLÁKOVÁ, O Reformy veřejné správy. Výskumná zpráva. Univerzita Pardubice, s. Zákon č. 455/1991 o živnostenskom podnikaní v platnom znení Kontaktná adresa autora: Doc. JUDr. Eleonóra Marišová, PhD., Katedra práva, Fakulta európskych štúdií a regionálneho rozvoja, Slovenská poľnohospodárska univerzita, Nitra, Tel: , eleonora.marisova@uniag.sk Oponent: prof. JUDr. Anna Bandlerová, PhD. 119